Dai ritardi nel concorso alle norme su turni, orari e pianta organica: una malaccorta norma campana

Almeno nel settore farmacia l’organo amministrativo della Campania non brilla forse per alacrità, se pensiamo ad esempio allo scandaloso ritardo – quasi un anno dalla scadenza del termine fissato dall’art. 11 del dl Cresci Italia – del bando di concorso straordinario (anche se in questo senso sembra esserci un singolare patto d’acciaio con le regioni confinanti); quello legislativo non disdegna invece qualche improvvisa e mirata incursione, non necessariamente ad personam, che talora però è costretto poi a rimeditare per le difficoltà che insorgono nella fase di applicazione.

Infatti, dopo essere intervenuto reiteratamente con quattro diverse disposizioni nello spazio di tre anni su orari e turni delle farmacie della regione, una delle quali aveva persino anticipato medio tempore quel che sarebbe stata poi la liberalizzazione assoluta disposta dal comma 8 dell’art. 11, ha ora colto l’occasione dell’approvazione della legge finanziaria regionale 2013 (l.r. 6/5/13 n. 5, il solito provvedimento “omnibus” come gli omologhi dello Stato) per innestarvi una norma che, pur avendo ben poco ha a che fare con il bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione, ne corregge un’altra pur di recente adozione.

Si tratta di un’ulteriore integrazione al testo dell’art. 22 della l.r. 13/85 (la legge regionale generale in materia di farmacie) che già era stato modificato dalla l.r. n. 10 del 27/6/11 con l’introduzione di una specifica deroga al mantra dell’“inviolabilità” della sede farmaceutica così formulata: “Per garantire il pubblico servizio, in casi di necessità o di urgenza per comprovati eccezionali motivi, la Giunta regionale, sentiti il comune e l’ordine provinciale dei farmacisti competenti per territorio, con decreto dirigenziale autorizza il trasferimento dei locali di una farmacia anche al di fuori, purché nelle immediate adiacenze, del perimetro della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione.”.

La disposizione (ne abbiamo parlato anche nella Sediva news del 07-08/05/13: “La sentenza del CdS su pianta organica e sedi farmaceutiche, ecc.”) apparve subito insidiosa specie per quel che nel concreto sarebbe potuto derivarne, perché l’ambito di effettiva operatività dell’ipotesi di deroga – pur fondata su presupposti in astratto molto rigorosi (“in casi di necessità… per comprovati eccezionali…”) – era segnato dalle linee incerte di quelle “immediate adiacenze”, e questo si è visto ben presto nelle fattispecie portate all’esame del giudice amministrativo sui ricorsi dei titolari delle sedi “invase” in applicazione di un criterio di così fumosa configurazione.

Queste criticità sono apparse subito chiare anche al Consiglio di Stato che tuttavia (ord. 1301/2012) – assumendo condivisibilmente che il rapporto che lega il farmacista titolare alla zona assegnatagli appare indefettibile e cogente, in quanto risponde non solo allo scopo di garantire gli altri titolari di farmacie contro la “invasione” del rispettivo territorio da parte di un concorrente ma altresì allo scopo… di assicurare alla popolazione di quella zona un presidio farmaceutico ben accessibile – le supera tutto sommato con brillantezza affermando che la disposizione regionale può ritenersi “compatibile con i principi della legislazione statale solo in quanto si assuma l’espressione “purché nelle immediate adiacenze” nel senso più restrittivo possibile, giacché in caso contrario la farmacia allontanatasi dalla sua sede originaria adempirebbe la sua funzione non più in favore dei propri utenti designati, bensì in favore di altri utenti i quali peraltro dispongono già di un apposito presidio”.

L’eco del pensiero del supremo consesso amministrativo deve verosimilmente essere giunto anche alle orecchie dell’infaticabile legislatore campano, che ha quindi creduto di sottrarre la disposizione a un’interpretazione tanto riduttiva della sua sfera di applicazione, così disponendo: “Al comma 4 dell’articolo 22 della legge regionale 8 marzo 1985, n. 13… le parole: “del perimetro della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione” sono sostituite dalle seguenti: “oppure ad una distanza inferiore a 200 metri dal perimetro della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 3, della legge 2 aprile 1968, n. 475” (comma 33 dell’art. 1 della citata l.r. 6/5/13 n. 5).

Una disposizione, però, che più infelice non si può, perché, se operiamo ora l’incastro, il nuovo testo del comma 4 dell’art. 22 della l.r. 13/85 diventa il seguente: “Per garantire il pubblico servizio, in casi di necessità o di urgenza per comprovati eccezionali motivi, la Giunta regionale, sentiti il comune e l’ordine provinciale dei farmacisti competenti per territorio, con decreto dirigenziale autorizza il trasferimento dei locali di una farmacia anche al di fuori, purché nelle immediate adiacenze, oppure ad una distanza inferiore a 200 metri dal perimetro della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 3, della legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico)”.

Affiorano in primo luogo, come si vede, due errori materiali, non meri lapsus calami, ma peraltro privi probabilmente di conseguenze pratiche: il primo interessa le “immediate adiacenze” che ora sono state private formalmente del loro originario riferimento che tuttavia si intuisce; il secondo riguarda l’art. 1 della l. 475/68, dato che il comma che s’intendeva richiamare non era certo il 3 ma il 4, anche se questo è un infortunio già riscontrato altrove e pertanto ripreso meccanicamente anche dalla legge campana.

Inoltre, e il discorso si fa molto più serio, è chiaro che, nonostante la congiunzione disgiuntiva “oppure”, i due diversi ambiti di funzionalità della deroga – le vecchie “immediate adiacenze” e i nuovi “200 metri dal perimetro della sede”– diventano in realtà uno soltanto e cioè il secondo, come il più contiene il meno; e questo, soprattutto in un contesto urbano, vuol dire (anche se soltanto “in casi di necessità o di urgenza per comprovati eccezionali motivi”) restituire la farmacia quasi ad uno scenario di sedi anche parzialmente “promiscue” e in ogni caso al regime di pur non libera trasferibilità da una sede all’altra in vigore sino alla l. 475/68.

Ma dunque vuol dire anche prevedere che una farmacia possa abbandonare al proprio destino il virtuale “bacino d’utenza” originariamente affidato alle sue cure per andare a rafforzare l’assistenza farmaceutica nella sede contermine, un’evenienza ancor più disancorata dai pilastri tuttora portanti dal sistema se si considera che, pur delocalizzando in tal modo l’esercizio, essa “conserva nello stesso tempo il diritto di esclusiva sul territorio assegnatogli dalla pianta organica, sicché il deficit di servizio prodotto dal suo allontanamento non può essere surrogato dall’iniziativa di altro farmacista” (così ancora il CdS nell’ordinanza citata).

È perciò una disposizione che, contemplando una deroga all’”inviolabilità” della sede non già rigorosamente circoscritta alle “immediate adiacenze” del nuovo locale rispetto ai confini della circoscrizione di pertinenza, ma allargata sino a un limite di allontanamento “dal perimetro” addirittura uguale alla distanza legale minima tra farmacie, finisce per contrastare con il principio fondamentale di “una pianificazione basata sulla ripartizione del territorio in sedi (zone) a ciascuna delle quali è assegnata una (ed una sola) farmacia con diritto di esclusiva e con l’obbligo di mantenere l’esercizio entro il relativo perimetro” (è sempre il CdS a parlare), rendendosi così sospetta di incostituzionalità.

Se quindi il Consiglio di Stato pensasse ancor oggi tutto quel che ha detto nell’ordinanza n. 1301/2012 – come del resto parrebbe guardando alle sue recenti decisioni su pianta organica e sedi farmaceutiche – uno scrutinio della Corte Costituzionale (che, s’intende, potrà anche essere il Governo a provocare) sarà inevitabile.

A differenza insomma dell’intervento del “collega” pugliese (v. Sediva news del 30/04/13: “Un accorto colpo di mano…”), questo del legislatore campano è un colpo di mano forse fantasioso ma piuttosto malaccorto che perciò, a differenza dell’altro, sarebbe bene non avesse alcun seguito, anche perché, come abbiamo già osservato, noi pensiamo che la sede farmaceutica debba essere (e in questo momento è), oppure non essere, senza soluzioni borderline o sincretiche di alcun genere.

(gustavo bacigalupo)